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證監會(huì ):懲治違法失信行為 推進(jìn)誠信體系建設
專(zhuān)欄:資本市場(chǎng) 誠信為本
發(fā)布日期:2018-04-18
閱讀量:30251
作者:佚名
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  市場(chǎng)經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,作為我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的重要組成部分,資本市場(chǎng)的運行更加依存和依賴(lài)于信用。近年來(lái),我國資本市場(chǎng)的規模、廣度和深度日益拓展,市場(chǎng)各方的利益訴求更加直接、明顯。同時(shí),隨著(zhù)我國資本市場(chǎng)發(fā)生轉折性變化,市場(chǎng)的運行機制更趨復雜,市場(chǎng)主體的行為方式更加多元化,誘發(fā)違法失信的動(dòng)機因素出現新的變化,違法失信行為的表現形式更加復雜多樣,市場(chǎng)的誠信要求更加廣泛、突出。一方面,打擊虛假信息披露...

  市場(chǎng)經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,作為我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的重要組成部分,資本市場(chǎng)的運行更加依存和依賴(lài)于信用。近年來(lái),我國資本市場(chǎng)的規模、廣度和深度日益拓展,市場(chǎng)各方的利益訴求更加直接、明顯。同時(shí),隨著(zhù)我國資本市場(chǎng)發(fā)生轉折性變化,市場(chǎng)的運行機制更趨復雜,市場(chǎng)主體的行為方式更加多元化,誘發(fā)違法失信的動(dòng)機因素出現新的變化,違法失信行為的表現形式更加復雜多樣,市場(chǎng)的誠信要求更加廣泛、突出。一方面,打擊虛假信息披露、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶(hù)等違法失信行為的任務(wù)依然艱巨;另一方面,近年來(lái)一些比較突出的違法失信現象,如并購重組過(guò)程中的內幕交易、基金經(jīng)理“老鼠倉”背信交易、中介機構專(zhuān)業(yè)把關(guān)失職等,嚴重違反市場(chǎng)“三公”原則,破壞市場(chǎng)秩序,損害投資者的合法權益。這些行為的存在表明,加強市場(chǎng)誠信建設的任務(wù)依然艱巨,必須要把加強市場(chǎng)誠信建設置于重要位置。
  中國證監會(huì )始終把懲治和教育失信、鼓勵和維護誠信作為監管工作重點(diǎn),不斷推進(jìn)完善法律制度體系,創(chuàng )新監管執法體制,切實(shí)加強誠信體系建設
 ?。ㄒ唬﹫詻Q打擊證券期貨違法失信行為
  一是完善打擊違法失信的法律制度體系。近年來(lái)配合立法機關(guān)制定、修訂《公司法》、《證券法》、《基金法》、《期貨交易管理條例》、《證券公司監督管理條例》、《證券公司風(fēng)險處置條例》等法律、行政法規,將誠實(shí)信用確立為資本市場(chǎng)的一項基本法律原則,規定了各類(lèi)市場(chǎng)主體誠實(shí)信用的義務(wù)和責任,設定了對嚴重違法失信人員的懲戒制度。同時(shí)強化監管執法權限和手段,在《證券法》中增加了現場(chǎng)檢查權、財產(chǎn)權登記、通訊記錄查閱復制權、銀行賬戶(hù)查詢(xún)權以及對被調查事件當事人的限制證券交易權,特別是賦予了證監會(huì )查封、凍結的“準司法權”,還豐富了違法情形、責任范圍和形式,確立了市場(chǎng)禁入制度,將害群之馬驅逐出市場(chǎng),對市場(chǎng)違法失信行為形成了有效震懾。特別針對資本市場(chǎng)內幕交易、操縱市場(chǎng)、大股東掏空、“老鼠倉”等嚴重侵害投資者合法權益的違法違規行為,推動(dòng)立法機關(guān)出臺了《刑法修正案(六)》、《刑法修正案(七)》,新設立了“背信損害上市公司利益罪”、“背信運用受托財產(chǎn)罪”、“利用非公開(kāi)信息交易罪”等,進(jìn)一步加大了對資本市場(chǎng)背信行為的打擊力度。
  二是推進(jìn)證券期貨執法體制改革。在充分發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局職能作用的同時(shí),證監會(huì )成立專(zhuān)門(mén)的稽查總隊,中編辦專(zhuān)門(mén)增加執法編制,稽查執法隊伍人數超過(guò)500人。在這基礎上,立足于權力制衡和執法專(zhuān)業(yè)要求,推動(dòng)專(zhuān)門(mén)成立行政處罰委員會(huì )。在2002年初步確立稽查局、法律部分別獨立行使調查權和審理權的基礎上,2006年正式成立專(zhuān)門(mén)的行政處罰委員會(huì ),專(zhuān)職負責證券期貨違法案件的審理處罰工作。今年,最高人民法院先后引進(jìn)3名法官擔任行政處罰委員,進(jìn)一步體現了證券執法的司法秉賦要求。改革行政復議委員會(huì )。2007年在原有行政訴訟與復議委員會(huì )的基礎上,進(jìn)一步改革創(chuàng )新,行政復議引入了市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)人士擔任的復議委員,增強了專(zhuān)業(yè)性和權威性。
  三是加強國家機關(guān)執法協(xié)作合力。經(jīng)國務(wù)院批復同意,2007年推動(dòng)建立了由證監會(huì )牽頭的整治非法證券活動(dòng)協(xié)調小組,會(huì )同最高法院、最高檢察院、公安部制定出臺了《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》,為打擊非法證券活動(dòng)提供了工作機制和制度保障。2010年會(huì )同中紀委重點(diǎn)針對黨政機關(guān)工作人員內幕交易行為的預防和打擊建立會(huì )商協(xié)作機制,目前已在廣東、湖南等10省市開(kāi)展了協(xié)作試點(diǎn)。同年國務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)轉發(fā)了證監會(huì )會(huì )同公安部、監察部、國資委、預防腐敗局制定的《關(guān)于依法打擊和防控資本市場(chǎng)內幕交易意見(jiàn)》,建立和完善了內幕交易案件移送、執法合作、信息管理、情況溝通等工作機制。為進(jìn)一步完善與公安司法機關(guān)加強協(xié)調配合的工作機制,在原有協(xié)作機制基礎上,近期針對行政與司法在調查手段支持、調查取證配合、案件移送規范、證據轉換使用及案件專(zhuān)門(mén)管轄等方面存在的突出問(wèn)題,正在會(huì )同最高法院、最高檢察院和公安部制定協(xié)調配合工作的相關(guān)政策文件。
  四是優(yōu)化有效懲治違法失信行為的司法環(huán)境。目前有關(guān)資本市場(chǎng)司法解釋、司法政策共計52件,其中近六年出臺的超過(guò)80%,涵蓋民事、行政和刑事司法的各個(gè)方面。特別是在打擊內幕交易等證券期貨違法犯罪行為方面,結合刑法修訂,配合最高檢、公安部2008年專(zhuān)門(mén)制訂了相關(guān)證券期貨犯罪的追訴標準,最近最高法、最高檢關(guān)于辦理內幕交易等刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的相關(guān)司法解釋正在制訂出臺中,將著(zhù)重解決內幕交易取證難、認定難、查處難等問(wèn)題。同時(shí)推動(dòng)建立資本市場(chǎng)專(zhuān)門(mén)司法訴訟制度。2004年以來(lái)在最高人民法院支持下,實(shí)現了對涉及證券和期貨交易所、證券登記結算公司履行職能的案件,全部由所在地中級法院受理、審查,有利于維護市場(chǎng)交易、結算秩序,對證券市場(chǎng)民事賠償案件實(shí)現了分別由直轄市、省會(huì )城市中級法院管轄;期貨糾紛案件由中級法院管轄。內幕交易、操縱市場(chǎng)等證券犯罪案件由中級法院管轄,為資本市場(chǎng)健康穩定發(fā)展提供更加有力的司法支持和保障。

近年來(lái),證監會(huì )不斷加大證券期貨稽查執法工作力度,嚴厲打擊各種違法違規行為,“黃光?!?、“董正青”、“李啟紅”、“劉寶春”等內幕交易大案、“汪建中”市場(chǎng)操縱大案、“科龍電器顧雛軍”信息披露違法等大案得到及時(shí)刑事制裁,最近查處了“綠大地”、“天山紡織”內幕交易、“佛山照明”內幕交易、“佛塑股份”內幕交易、“李旭利老鼠倉”等一系列影響廣泛的大案要案,何學(xué)葵、李旭利等人也正等待著(zhù)最終司法判決。同時(shí)24家中級法院審理涉及46家上市公司的證券市場(chǎng)民事賠償案件,投資者近萬(wàn)名,起訴標的超過(guò)9億多元,絕大多數原告通過(guò)判決或者調解獲得了賠償。
  (二)切實(shí)加強資本市場(chǎng)誠信建設
  一是加強誠信建設工作的組織部署。2006年證監會(huì )制定《中國證券期貨市場(chǎng)誠信建設實(shí)施綱要》,明確了加強誠信建設的指導思想、基本原則,提出了推進(jìn)誠信建設的總體目標、主要任務(wù)和措施,是資本市場(chǎng)誠信建設的綱領(lǐng)性、指導性文件。為有效組織推進(jìn)市場(chǎng)誠信建設工作,證監會(huì )專(zhuān)門(mén)成立了“誠信建設領(lǐng)導小組”。幾年來(lái),證監會(huì )始終將誠信建設作為工作重點(diǎn),在每年監管工作會(huì )議上都對誠信建設工作進(jìn)行研究、部署。2008年底,證監會(huì )專(zhuān)門(mén)召開(kāi)誠信建設工作會(huì )議,進(jìn)一步明確了“統一規劃,遠近結合”的誠信建設工作思路,提出當前要在現有法律制度框架下,以建立完善誠信檔案為抓手,創(chuàng )新誠信監管的手段、方法和機制,探索實(shí)現誠信“硬約束”,最終構建誠信法制健全、誠信記錄完善、誠信約束有效、誠信服務(wù)發(fā)達的資本市場(chǎng)誠信體系,營(yíng)造崇尚誠實(shí)守信、自覺(jué)遵規守法的資本市場(chǎng)誠信環(huán)境。
  二是資本市場(chǎng)統一的誠信檔案平臺建成運行。按照國務(wù)院關(guān)于“完善行業(yè)信用記錄”的工作要求,證監會(huì )于2007年底開(kāi)始建設誠信檔案信息系統,用以記錄資本市場(chǎng)各類(lèi)主體的違法違規和重大失信行為。該系統建成后,收錄了資本市場(chǎng)各類(lèi)主體的違法失信行為信息,包括行政處罰、市場(chǎng)禁入、監管措施、紀律處分、立案調查、刑事偵查、民事訴訟等7大類(lèi)別,涵蓋的違法失信行為主體既包括上市公司、中介機構及其董事、監事、高級管理人員和從業(yè)人員,也包括其他參與市場(chǎng)活動(dòng)的各類(lèi)對象。目前,共記錄違法失信信息9500余條。同時(shí),證監會(huì )還按照國務(wù)院關(guān)于部際信用信息共享的要求,與中國人民銀行就征信信息共享合作形成制度安排,擴大了誠信信息的內容和范圍。
  三是違法失信懲戒約束機制初步建立。為有效地懲戒違法失信行為,提高市場(chǎng)誠信意識,證監會(huì )圍繞誠信檔案的使用,初步探索建立起一套失信懲戒機制:把誠信檔案中的不良記錄與市場(chǎng)準入對接,發(fā)揮誠信記錄的約束作用。把誠信檔案中的不良記錄與監管機構日常監管對接,對于存在不良記錄的情形,有針對性地提出具體監管要求。把誠信檔案中的不良記錄與特定專(zhuān)業(yè)資格對接。如在組建股票發(fā)行審核委員會(huì )、上市公司并購重組審核委員會(huì )等專(zhuān)家評審機構時(shí),對專(zhuān)家委員的誠信記錄有較高的要求等。
  四是深入開(kāi)展資本市場(chǎng)誠信宣傳教育。近年來(lái),證監會(huì )緊扣“四個(gè)結合”的工作思路,深入開(kāi)展了“以誠實(shí)守信為榮,以見(jiàn)利忘義為恥”為主題的行業(yè)誠信宣傳教育活動(dòng)。堅持教育與監管結合,在行政處罰、日常監管過(guò)程中注重闡釋法理、倡導誠信,培育遵規、守法意識。堅持誠信宣傳教育與法制宣傳教育、投資者教育相結合,在法制宣傳周、投資者宣傳月等活動(dòng)中,增加誠信宣傳的內容。堅持理論宣傳與現身說(shuō)法相結合,通過(guò)曝光嚴重違法失信典型案例,在發(fā)揮警示、威懾作用的同時(shí),起到宣傳教育的效果。堅持宣傳教育與培訓考試相結合,在證券期貨行業(yè)培訓、資格考試中,加大法律法規知識和誠實(shí)守信要求等內容的比例。
  三、下一步資本市場(chǎng)誠信建設工作思路
  在當前和今后的工作中,證監會(huì )將加大證券期貨違法違規行為的懲處力度,重點(diǎn)是防控和打擊內幕交易,對內幕交易等嚴重違法行為“零容忍”,繼續改進(jìn)監管手段和方式,嚴懲操縱市場(chǎng)、欺詐上市、利益輸送、虛假披露等違法違規行為,維護好市場(chǎng)“三公”原則。在此基礎上,“十二五”時(shí)期,證監會(huì )將繼續把資本市場(chǎng)誠信建設作為一項基礎性重要工作來(lái)抓,努力形成誠信制度健全、誠信記錄全面、失信懲戒有力、信用服務(wù)配套的資本市場(chǎng)誠信體系,從整體上優(yōu)化資本市場(chǎng)的誠信環(huán)境,提高資本市場(chǎng)的誠信水平:
  (一)建設統一、全面、權威的證券期貨市場(chǎng)誠信信息平臺
  在現有誠信檔案的基礎上,升級建設內容更豐富、形式更標準、功能更強大、使用更便捷、拓展空間更廣闊的資本市場(chǎng)誠信檔案數據庫系統。一是增加市場(chǎng)主體的身份識別、行政許可、業(yè)務(wù)資格等基本信息,其他部門(mén)、機構進(jìn)行處理的負面信息,有關(guān)輿論媒體的社會(huì )評價(jià)信息,信訪(fǎng)、投訴信息等,既包括負面信息,也包括正面信息,擴大誠信檔案的覆蓋面。二是在誠信檔案的信息瀏覽、查詢(xún)等基本功能基礎上,增加信息的自動(dòng)生成、統計分析、請求處理等多種智能化功能,更好地滿(mǎn)足監管工作需要。三是在與中國人民銀行成功開(kāi)展征信信息共享合作基礎上,積極推進(jìn)與其他部門(mén)和行業(yè)之間的誠信信息共享合作。
  (二)健全誠信監管的有效機制,豐富資本市場(chǎng)誠信約束手段

本著(zhù)誠信約束和監管執法有機統一的要求,在升級建設誠信檔案數據庫的基礎上,總結近年來(lái)依托誠信檔案、實(shí)施誠信約束的實(shí)踐經(jīng)驗,制定專(zhuān)門(mén)的誠信監管管理辦法,在證券期貨監管工作中進(jìn)一步創(chuàng )新和探索實(shí)現有效的誠信監督、管理與約束的措施、辦法和機制。進(jìn)一步明確和細化市場(chǎng)準入的誠信條件規定,不斷健全日常監管中對失信主體予以審慎關(guān)注的監管程序規定,適時(shí)推出并不斷完善市場(chǎng)主體誠信信息公開(kāi)查詢(xún)制度,有效形成不同層次、針對不同情形、采取不同方式的失信行為懲戒約束機制,逐步在行政許可、日常監管、業(yè)務(wù)創(chuàng )新等領(lǐng)域推出誠實(shí)守信的正面激勵措施,引導市場(chǎng)主體遵規守法、誠實(shí)守信。
  (三)完善資本市場(chǎng)誠信制度體系
  法治是市場(chǎng)誠信的基石,誠信建設離不開(kāi)法律制度的保障與支持。一是按照健全現代市場(chǎng)經(jīng)濟信用體系的一般要求,根據《證券法》等法律規定的誠實(shí)信用基本原則,結合我國資本市場(chǎng)規律、特點(diǎn),研究制定資本市場(chǎng)誠信準則,明確各類(lèi)市場(chǎng)主體應當普遍遵循的行業(yè)基本誠信準則和行為標準,界定適用于不同類(lèi)別的市場(chǎng)機構及其人員的分類(lèi)誠信準則,細化各類(lèi)市場(chǎng)機構及其人員的誠信自律要求。二是系統梳理、總結資本市場(chǎng)對有關(guān)主體的誠信要求,認真評估現行證券期貨相關(guān)法律、法規和規章中的誠信法律規范執行情況,按照資本市場(chǎng)改革發(fā)展的新形勢、新要求,推動(dòng)有關(guān)誠信義務(wù)、條件、責任等法律規定的修改、完善,進(jìn)一步健全資本市場(chǎng)誠信法律規范體系。三是在現有法律框架下,完善資本市場(chǎng)誠信管理制度,為資本市場(chǎng)誠信信息的征集、收錄和使用等誠信建設工作,提供制度保障與支持。
  (四)積極培育資本市場(chǎng)信用服務(wù)市場(chǎng)
  引入市場(chǎng)化、社會(huì )化的誠信信息服務(wù)模式,是深入推進(jìn)資本市場(chǎng)誠信建設的客觀(guān)需要。在條件成熟時(shí),依托資本市場(chǎng)誠信檔案數據庫,依法開(kāi)展面向市場(chǎng)和社會(huì )提供資本市場(chǎng)誠信信息的公開(kāi)查詢(xún)服務(wù);探索開(kāi)展符合資本市場(chǎng)和監管工作實(shí)際需要的市場(chǎng)主體誠信狀況報告、評估、評價(jià)等其他誠信服務(wù);在繼續發(fā)揮監管部門(mén)誠信建設工作主導作用的同時(shí),積極支持、引導行業(yè)組織、市場(chǎng)機構參與資本市場(chǎng)誠信建設,開(kāi)展有關(guān)誠信信息服務(wù)業(yè)務(wù)活動(dòng),在資本市場(chǎng)誠信建設中發(fā)揮積極作用。
  (五)大力開(kāi)展誠信宣傳教育,優(yōu)化資本市場(chǎng)誠信環(huán)境
  根據資本市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng )新要求,結合資本市場(chǎng)實(shí)際,“十二五”期間,要進(jìn)一步突出資本市場(chǎng)誠信宣傳教育工作重點(diǎn),健全誠信宣傳教育工作機制,利用各種行之有效的渠道,采取靈活多樣的形式、方式,區分各類(lèi)不同的市場(chǎng)主體,繼續將誠信宣傳教育與法制宣傳教育、投資者教育、市場(chǎng)文化建設等工作相結合,宣揚誠信理念,普及誠信知識,倡導誠信文化,努力營(yíng)造“有信者榮,失信者恥、無(wú)信者憂(yōu)”的市場(chǎng)氛圍,進(jìn)一步提高資本市場(chǎng)的誠信水平。


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